最判平成２２年１月２０日　財産管理を怠る事実の違法確認請求事件

事件番号
平成19(行ツ)260
事件名
財産管理を怠る事実の違法確認請求事件
裁判年月日
平成22年01月20日
法廷名
最高裁判所大法廷
裁判種別
判決
結果
破棄差戻し
判例集等巻・号・頁
民集　第64巻1号1頁
原審裁判所名
札幌高等裁判所
原審事件番号
平成18(行コ)4
原審裁判年月日
平成19年06月26日
判示事項
１　市が連合町内会に対し市有地を無償で神社施設の敷地としての利用に供している行為が憲法８９条，２０条１項後段に違反するとされた事例
２　市が連合町内会に対し市有地を無償で神社施設の敷地としての利用に供している行為が憲法の定める政教分離原則に違反し，市長において同施設の撤去及び土地明渡しを請求しないことが違法に財産の管理を怠るものであるとして，市の住民が怠る事実の違法確認を求めている住民訴訟において，上記行為が違憲と判断される場合に，その違憲性を解消するための他の合理的で現実的な手段が存在するか否かについて審理判断せず，当事者に対し釈明権を行使しないまま，上記怠る事実を違法とした原審の判断に違法があるとされた事例
裁判要旨
１　市が連合町内会に対し市有地を無償で建物（地域の集会場等であるが，その内部に祠が設置され，外壁に神社の表示が設けられている。），鳥居及び地神宮の敷地としての利用に供している行為は，次の(1)，(2)など判示の事情の下では，上記行為がもともとは小学校敷地の拡張に協力した地元住民に報いるという世俗的，公共的な目的から始まったものであるとしても，一般人の目から見て，市が特定の宗教に対して特別の便益を提供し，これを援助していると評価されてもやむを得ないものであって，憲法８９条，２０条１項後段に違反する。
(1)　鳥居，地神宮，神社と表示された建物入口から祠に至る上記各物件は，一体として神道の神社施設に当たるもので，そこで行われている諸行事も，このような施設の性格に沿って宗教的行事として行われている。
(2)　上記各物件を管理し，祭事を行っている氏子集団は，祭事に伴う建物使用の対価を連合町内会に支払うほかは，上記各物件の設置に通常必要とされる対価を支払うことなく，その設置に伴う便益を長期間にわたり継続的に享受しており，前記行為は，その直接の効果として，宗教団体である氏子集団が神社を利用した宗教的活動を行うことを容易にするものである。
２　市が連合町内会に対し市有地を無償で神社施設の敷地としての利用に供している行為が憲法の定める政教分離原則に違反し，市長において同施設の撤去及び土地明渡しを請求しないことが違法に財産の管理を怠るものであるとして，市の住民が怠る事実の違法確認を求めている住民訴訟において，上記行為が違憲と判断される場合に，次の(1)〜(3)など判示の事情の下では，その違憲性を解消するための他の合理的で現実的な手段が存在するか否かについて審理判断せず，当事者に対し釈明権を行使しないまま，上記怠る事実を違法とした原審の判断には，違法がある。
(1)　上記神社施設を直ちに撤去させるべきものとすることは，氏子集団の同施設を利用した宗教的活動を著しく困難なものにし，その構成員の信教の自由に重大な不利益を及ぼすものとなる。
(2)　神社施設の撤去及び土地明渡請求以外に，例えば土地の譲与，有償譲渡又は適正な対価による貸付け等，上記行為の違憲性を解消するための他の手段があり得ることは，当事者の主張の有無にかかわらず明らかである。
(3)　原審は，当事者がほぼ共通する他の住民訴訟の審理を通じて，上記行為の違憲性を解消するための他の手段が存在する可能性があり，市長がこうした手段を講ずる場合があることを職務上知っていた。
（１，２につき補足意見，意見及び反対意見がある。）
参照法条
（１について）憲法20条1項，憲法89条　（２について）民訴法149条1項，民訴法149条2項，地方自治法242条の2第1項3号

判旨
主文
原判決を破棄する。
本件を札幌高等裁判所に差し戻す。
理由
第１事案の概要１本件は，砂川市（以下「市」という。）がその所有する土地を神社施設の敷地として無償で使用させていることは，憲法の定める政教分離原則に違反する行為であって，敷地の使用貸借契約を解除し同施設の撤去及び土地明渡しを請求しないことが違法に財産の管理を怠るものであるとして，市の住民である被上告人らが，上告人に対し，地方自治法２４２条の２第１項３号に基づき上記怠る事実の違法確認を求める事案である。
２原審の確定した事実関係等の概要は，次のとおりである。
(1) 神社施設の現在の所有関係等市は，第１審判決別紙第１不動産目録記載の各土地（以下「本件各土地」といい，同目録記載の土地を個別に摘示するときは，その番号に従い「本件土地１」などという。
ただし，文脈により明らかなときは「本件」を省略する。
同様の表記につき，以下同じ。
）を所有している。
本件各土地上には，第１審判決別紙第２及び第３のとおり，地域の集会場等であるＳ会館（以下「本件建物」という。
）が建てられ，その一角にＳ神社（以下「本件神社」という。
）の祠が設置され，建物の外壁には「神社」との表示が設けられている。
また，本件土地１上には，鳥居及び地神宮が設置されている（以下，上記の祠等をそれぞれ「本件祠」，「本件神社の表示」，「本件鳥居」及び「本件地神宮」といい，これらの４物件を併せて「本件神社物件」という。
）。
本件建物及び本件神社物件の所有者は，Ｓ連合町内会（以下「本件町内会」という。
）であり，市は，本件町内会に対し，本件各土地を無償で本件建物，鳥居及び地神宮の敷地としての利用に供している（以下，市が本件各土地を本件神社物件のために無償で提供していることを「本件利用提供行為」という。
）。
(2) 本件神社物件の形状及び配置状況本件鳥居は，本件土地１上の国道１２号線に面する部分に設置され，台石の上に置かれた，堅固な構造を有する神明鳥居（幅約４．５ｍ）で，その上部正面に「Ｓ神社」の額が掲げられている。
本件建物には，鳥居の正面に当たる部分に，会館入口とは別に，「神社」と表示された入口が設けられ，さらにその入口を入った正面に祠が設置されている。
鳥居の脇には，「地神宮」と彫られた石造の地神宮が設置されているが，鳥居，神社入口及び祠は一直線上に配置され，また，祠内には御神体として天照大神が宿るとされる鏡が置かれている。
(3) 本件神社の現在の管理状況等ア本件神社は，宗教法人法所定の宗教法人ではなく，神社付近の住民らで構成される氏子集団（以下「本件氏子集団」という。
）によってその管理運営がされている。
本件氏子集団は，総代及び世話役各１０名を置き，祭りの際には寄附を集め，その会計を町内会の会計とは別に管理している。
しかし，組織についての規約等はなく，氏子の範囲を明確に特定することはできず，本件氏子集団を権利能力なき社団と認めることはできない（そのため，前記のとおり，本件神社物件も，法的には町内会の所有と認められる。
）。
イ本件町内会は，Ｓ地区の六つの町内会によって組織される地域団体で，本件氏子集団を包摂し，各町内会の会員によって組織される運営委員会が本件建物の管理運営を行っている。
建物の主要部分を占める集会室の内には，机，いす，黒板，カラオケ機器等が置かれ，ふだんは使用料を徴収して学習塾等の用途に使用されている。
本件町内会及び本件氏子集団は，市に対し，本件各土地又は本件建物において本件神社物件を所有し又は使用していることについて，対価を支払っていない。
氏子集団による建物の使用については，氏子総代が町内会に年６万円の使用料を支払っている（本件記録によれば，この６万円は，後記ウの祭事の際の建物使用の対価であることがうかがわれる。
）。
ウ本件神社においては，初詣で，春祭り及び秋祭りという年３回の祭事が行われている。
初詣での際には，Ａ神社から提供されたおみくじ，交通安全の札等が販売され，代金及び売れ残ったおみくじ等はＡ神社に納められている。
また，春祭り及び秋祭りの際には，Ａ神社から宮司の派遣を受け，「Ｓ神社」，「地神宮」などと書かれたのぼりが本件鳥居の両脇に立てられる。
秋祭りの際には，本件地神宮の両脇に「奉納地神宮氏子中」などと書かれたのぼりが立てられて神事が行われ，「秋季祭典奉納Ｓ神社」などと書かれた看板が地域に掲げられる。
なお，毎年８月のＡ神社の祭りの際には，本件神社にＡ神社のみこしが訪れ，かつては巫女が舞を舞っていたこともある。
(4) 本件神社の沿革アＳ地区の住民らは，明治２５年ころ，五穀豊穣を祈願して，現在の市立Ｓ小学校（以下「本件小学校」という。
）の所在地付近に祠を建てた。
その後，同３０年，地元住民らが，神社創設発願者として，上記所在地付近の３１２０坪の土地について，北海道庁に土地御貸下願を提出して認められ，同所に神社の施設を建立した。
同施設には同年９月に天照大神の分霊が祭られて鎮座祭が行われ，地元住民の有志団体であるＳ青年会がその維持管理に当たった。
イ明治３６年に上記施設に隣接して本件小学校（当時の名称は公立Ｂ郡Ｃ小学校）が建設されたが，昭和２３年ころ，校舎増設及び体育館新設の計画が立てられ，その敷地として隣地である上記土地を使用することになったため，上記土地から神社の施設を移転する必要が生じた。
そこで，Ｓ地区の住民であるＤが，上記計画に協力するため，その所有する本件土地１及び４を同施設の移転先敷地として提供した。
同施設は，そのころ，同土地に移設され，同２５年９月１５日には同土地上に本件地神宮も建てられた。
ウＤは，昭和２８年，本件土地１及び４に係る固定資産税の負担を解消するため，砂川町（同３３年７月の市制施行により市となる。
以下「町」という。
）に同土地の寄附願出をした。
町は，同２８年３月の町議会において，同土地の採納の議決及び同土地を祠等の施設のために無償で使用させるとの議決をし，同月２９日，Ｄからの寄附に基づきその所有権を取得した。
エ本件町内会（当時の名称はＳ部落連合会）は，昭和４５年，市から補助金の交付を受けて，本件各土地上に地域の集会場として本件建物を新築した。
これに伴い，本件町内会は，市から本件土地１及び４に加えて本件土地３（同土地は同年９月に地元住民であるＥらから市に寄附された。
）を，北海土地改良区（以下「改良区」という。
）から本件土地２及び５を，いずれも本件建物の敷地として無償で借用した。
そして，建物の建築に伴い，本件土地１及び４上にあった従前の本件神社の施設は，本件祠及び地神宮を除き取り壊され，建物内の一角に祠が移設され，本件土地１上に本件鳥居が新設された（なお，従前存在した鳥居は取り壊されたことがうかがわれる。
）。
オ平成６年，市は，改良区から，本件土地２及び５をそれぞれ代金５００万２３２１円及び１４３万８２９６円で買い受けた。
カ以上の過程を経て，本件各土地は，すべて市の所有地となり，現在，本件建物，鳥居及び地神宮の敷地として無償で提供されている。
３原審は，上記事実関係等の下において，次のとおり判示して，上告人が本件町内会に対し本件神社物件の撤去請求をすることを怠る事実が違法であることを確認する限度で被上告人らの請求を認容すべきものと判断した。
(1) 本件神社物件及び本件建物は宗教施設としての性格が明確で，本件利用提供行為は，市が特定の宗教上の組織との間にのみ意識的に特別のかかわり合いを持つものであり，一般人に対し市が特定の宗教に特別の便宜を与えているとの印象をもたらすものであって，我が国の社会的，文化的諸条件に照らして相当とされる限度を超え，憲法２０条３項にいう宗教的活動に当たり，同項に違反し，憲法２０条１項後段及び８９条の政教分離原則の精神に明らかに反するものというべきである。
(2) 被上告人らは，上告人が本件利用提供行為に係る使用貸借契約を解除して本件建物及び本件神社物件の収去及び土地明渡請求をしないことが違法であると主張するところ，上記の憲法違反の状態は，上記契約を解除しなくとも，本件神社物件を撤去させることによって是正することができるものであるから，上記契約を解除するまでの必要は認められないが，市が本件町内会に対しその撤去を請求しないことは，違法に本件土地１及び２の管理を怠るものというべきである。
第２上告代理人新川生馬，同朝倉靖の上告理由について論旨は，本件神社物件の宗教性は希薄であり，町又は市が本件土地１及び２を取得したのは宗教的目的に基づくものではないなどとして，本件利用提供行為は政教分離原則を定めた憲法の規定に違反するものではないというものである。
しかしながら，本件利用提供行為は憲法８９条に違反し，ひいては憲法２０条１項後段にも違反するものであって，論旨は採用することができない。
その理由は，次のとおりである。
１憲法判断の枠組み憲法８９条は，公の財産を宗教上の組織又は団体の使用，便益若しくは維持のため，その利用に供してはならない旨を定めている。
その趣旨は，国家が宗教的に中立であることを要求するいわゆる政教分離の原則を，公の財産の利用提供等の財政的な側面において徹底させるところにあり，これによって，憲法２０条１項後段の規定する宗教団体に対する特権の付与の禁止を財政的側面からも確保し，信教の自由の保障を一層確実なものにしようとしたものである。
しかし，国家と宗教とのかかわり合いには種々の形態があり，およそ国又は地方公共団体が宗教との一切の関係を持つことが許されないというものではなく，憲法８９条も，公の財産の利用提供等における宗教とのかかわり合いが，我が国の社会的，文化的諸条件に照らし，信教の自由の保障の確保という制度の根本目的との関係で相当とされる限度を超えるものと認められる場合に，これを許さないとするものと解される。
国又は地方公共団体が国公有地を無償で宗教的施設の敷地としての用に供する行為は，一般的には，当該宗教的施設を設置する宗教団体等に対する便宜の供与として，憲法８９条との抵触が問題となる行為であるといわなければならない。
もっとも，国公有地が無償で宗教的施設の敷地としての用に供されているといっても，当該施設の性格や来歴，無償提供に至る経緯，利用の態様等には様々なものがあり得ることが容易に想定されるところである。
例えば，一般的には宗教的施設としての性格を有する施設であっても，同時に歴史的，文化財的な建造物として保護の対象となるものであったり，観光資源，国際親善，地域の親睦の場などといった他の意義を有していたりすることも少なくなく，それらの文化的あるいは社会的な価値や意義に着目して当該施設が国公有地に設置されている場合もあり得よう。
また，我が国においては，明治初期以来，一定の社寺領を国等に上知（上地）させ，官有地に編入し，又は寄附により受け入れるなどの施策が広く採られたこともあって，国公有地が無償で社寺等の敷地として供される事例が多数生じた。
このような事例については，戦後，国有地につき「社寺等に無償で貸し付けてある国有財産の処分に関する法律」（昭和２２年法律第５３号）が公布され，公有地についても同法と同様に譲与等の処分をすべきものとする内務文部次官通牒が発出された上，これらによる譲与の申請期間が経過した後も，譲与，売払い，貸付け等の措置が講じられてきたが，それにもかかわらず，現在に至っても，なおそのような措置を講ずることができないまま社寺等の敷地となっている国公有地が相当数残存していることがうかがわれるところである。
これらの事情のいかんは，当該利用提供行為が，一般人の目から見て特定の宗教に対する援助等と評価されるか否かに影響するものと考えられるから，政教分離原則との関係を考えるに当たっても，重要な考慮要素とされるべきものといえよう。
そうすると，国公有地が無償で宗教的施設の敷地としての用に供されている状態が，前記の見地から，信教の自由の保障の確保という制度の根本目的との関係で相当とされる限度を超えて憲法８９条に違反するか否かを判断するに当たっては，当該宗教的施設の性格，当該土地が無償で当該施設の敷地としての用に供されるに至った経緯，当該無償提供の態様，これらに対する一般人の評価等，諸般の事情を考慮し，社会通念に照らして総合的に判断すべきものと解するのが相当である。
以上のように解すべきことは，当裁判所の判例（最高裁昭和４６年（行ツ）第６９号同５２年７月１３日大法廷判決・民集３１巻４号５３３頁，最高裁平成４年（行ツ）第１５６号同９年４月２日大法廷判決・民集５１巻４号１６７３頁等）の趣旨とするところからも明らかである。
２本件利用提供行為の憲法適合性(1) 前記事実関係等によれば，本件鳥居，地神宮，「神社」と表示された会館入口から祠に至る本件神社物件は，一体として神道の神社施設に当たるものと見るほかはない。
また，本件神社において行われている諸行事は，地域の伝統的行事として親睦などの意義を有するとしても，神道の方式にのっとって行われているその態様にかんがみると，宗教的な意義の希薄な，単なる世俗的行事にすぎないということはできない。
このように，本件神社物件は，神社神道のための施設であり，その行事も，このような施設の性格に沿って宗教的行事として行われているものということができる。
(2) 本件神社物件を管理し，上記のような祭事を行っているのは，本件利用提供行為の直接の相手方である本件町内会ではなく，本件氏子集団である。
本件氏子集団は，前記のとおり，町内会に包摂される団体ではあるものの，町内会とは別に社会的に実在しているものと認められる。
そして，この氏子集団は，宗教的行事等を行うことを主たる目的としている宗教団体であって，寄附を集めて本件神社の祭事を行っており，憲法８９条にいう「宗教上の組織若しくは団体」に当たるものと解される。
しかし，本件氏子集団は，祭事に伴う建物使用の対価を町内会に支払うほかは，本件神社物件の設置に通常必要とされる対価を何ら支払うことなく，その設置に伴う便益を享受している。
すなわち，本件利用提供行為は，その直接の効果として，氏子集団が神社を利用した宗教的活動を行うことを容易にしているものということができる。
(3) そうすると，本件利用提供行為は，市が，何らの対価を得ることなく本件各土地上に宗教的施設を設置させ，本件氏子集団においてこれを利用して宗教的活動を行うことを容易にさせているものといわざるを得ず，一般人の目から見て，市が特定の宗教に対して特別の便益を提供し，これを援助していると評価されてもやむを得ないものである。
前記事実関係等によれば，本件利用提供行為は，もともとは小学校敷地の拡張に協力した用地提供者に報いるという世俗的，公共的な目的から始まったもので，本件神社を特別に保護，援助するという目的によるものではなかったことが認められるものの，明らかな宗教的施設といわざるを得ない本件神社物件の性格，これに対し長期間にわたり継続的に便益を提供し続けていることなどの本件利用提供行為の具体的態様等にかんがみると，本件において，当初の動機，目的は上記評価を左右するものではない。
(4) 以上のような事情を考慮し，社会通念に照らして総合的に判断すると，本件利用提供行為は，市と本件神社ないし神道とのかかわり合いが，我が国の社会的，文化的諸条件に照らし，信教の自由の保障の確保という制度の根本目的との関係で相当とされる限度を超えるものとして，憲法８９条の禁止する公の財産の利用提供に当たり，ひいては憲法２０条１項後段の禁止する宗教団体に対する特権の付与にも該当すると解するのが相当である。
第３職権による検討１本件は，被上告人らが地方自治法２４２条の２第１項３号に基づいて提起した住民訴訟であり，被上告人らは，前記のとおり政教分離原則との関係で問題とされざるを得ない状態となっている本件各土地について，上告人がそのような状態を解消するため使用貸借契約を解除し，神社施設の撤去を求める措置を執らないことが財産管理上違法であると主張する。
２本件利用提供行為の現状が違憲であることは既に述べたとおりである。
しかしながら，これを違憲とする理由は，判示のような施設の下に一定の行事を行っている本件氏子集団に対し，長期にわたって無償で土地を提供していることによるものであって，このような違憲状態の解消には，神社施設を撤去し土地を明け渡す以外にも適切な手段があり得るというべきである。
例えば，戦前に国公有に帰した多くの社寺境内地について戦後に行われた処分等と同様に，本件土地１及び２の全部又は一部を譲与し，有償で譲渡し，又は適正な時価で貸し付ける等の方法によっても上記の違憲性を解消することができる。
そして，上告人には，本件各土地，本件建物及び本件神社物件の現況，違憲性を解消するための措置が利用者に与える影響，関係者の意向，実行の難易等，諸般の事情を考慮に入れて，相当と認められる方法を選択する裁量権があると解される。
本件利用提供行為に至った事情は，それが違憲であることを否定するような事情として評価することまではできないとしても，解消手段の選択においては十分に考慮されるべきであろう。
本件利用提供行為が開始された経緯や本件氏子集団による本件神社物件を利用した祭事がごく平穏な態様で行われてきていること等を考慮すると，上告人において直接的な手段に訴えて直ちに本件神社物件を撤去させるべきものとすることは，神社敷地として使用することを前提に土地を借り受けている本件町内会の信頼を害するのみならず，地域住民らによって守り伝えられてきた宗教的活動を著しく困難なものにし，氏子集団の構成員の信教の自由に重大な不利益を及ぼすものとなることは自明であるといわざるを得ない。
さらに，上記の他の手段のうちには，市議会の議決を要件とするものなども含まれているが，そのような議決が適法に得られる見込みの有無も考慮する必要がある。
これらの事情に照らし，上告人において他に選択することのできる合理的で現実的な手段が存在する場合には，上告人が本件神社物件の撤去及び土地明渡請求という手段を講じていないことは，財産管理上直ちに違法との評価を受けるものではない。
すなわち，それが違法とされるのは，上記のような他の手段の存在を考慮しても，なお上告人において上記撤去及び土地明渡請求をしないことが上告人の財産管理上の裁量権を逸脱又は濫用するものと評価される場合に限られるものと解するのが相当である。
３本件において，当事者は，上記のような観点から，本件利用提供行為の違憲性を解消するための他の手段が存在するか否かに関する主張をしておらず，原審も当事者に対してそのような手段の有無に関し釈明権を行使した形跡はうかがわれない。
しかし，本件利用提供行為の違憲性を解消するための他の手段があり得ることは，当事者の主張の有無にかかわらず明らかというべきである。
また，原審は，本件と併行して，本件と当事者がほぼ共通する市内の別の神社（Ｔ神社）をめぐる住民訴訟を審理しており，同訴訟においては，市有地上に神社施設が存在する状態を解消するため，市が，神社敷地として無償で使用させていた市有地を町内会に譲与したことの憲法適合性が争われていたところ，第１，２審とも，それを合憲と判断し，当裁判所もそれを合憲と判断するものである（最高裁平成１９年（行ツ）第３３４号）。
原審は，上記訴訟の審理を通じて，本件においてもそのような他の手段が存在する可能性があり，上告人がこうした手段を講ずる場合があることを職務上知っていたものである。
そうすると，原審が上告人において本件神社物件の撤去及び土地明渡請求をすることを怠る事実を違法と判断する以上は，原審において，本件利用提供行為の違憲性を解消するための他の合理的で現実的な手段が存在するか否かについて適切に審理判断するか，当事者に対して釈明権を行使する必要があったというべきである。
原審が，この点につき何ら審理判断せず，上記釈明権を行使することもないまま，上記の怠る事実を違法と判断したことには，怠る事実の適否に関する審理を尽くさなかった結果，法令の解釈適用を誤ったか，釈明権の行使を怠った違法があるものというほかない。
第４結論以上によれば，本件利用提供行為を違憲とした原審の判断は是認することができるが，上告人が本件神社物件の撤去請求をすることを怠る事実を違法とした判断には，判決に影響を及ぼすことが明らかな法令の違反がある。
そこで，原判決を職権で破棄し，本件利用提供行為の違憲性を解消するための他の手段の存否等について更に審理を尽くさせるため，本件を原審に差し戻すこととする。
よって，裁判官今井功，同堀籠幸男の反対意見があるほか，裁判官全員一致の意見で，主文のとおり判決する。